《国内投资民用航空业规定》(试行)( 附件)


2005/9/1


         附件一 应当保持国有或者国有控股的公共航空运输企业
中国国际航空股份有限公司;
中国东方航空股份有限公司;
中国南方航空股份有限公司。
附件二 应当保持国有或者国有控股的民用运输机场
各省、自治区、直辖市政府所在地机场;
深圳、厦门、大连、桂林、汕头、青岛、珠海、温州、宁波
等九个城市的机场。
附件三 限制公共航空运输企业及其关联企业投资的民用运输机场和限制民用运输机场、公共航空运输企业投资民用航空燃油企业的民用运输机场各省、自治区、直辖市政府所在地机场;深圳、厦门、大连、桂林、汕头、青岛、珠海、温州、宁波、三亚、张家界、西双版纳、晋江、烟台、九寨沟、丽江等十六个城市的机场。
关于《国内投资民用航空业规定(试行)》的说明
一、“规定”制定的必要性
公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展,是国家长期坚持的基本方针。2005 年2 月24 日《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》正式颁布实施,要求各部门“抓紧制订和完善促进非公有制经济发展的具体措施及配套办法”。为贯彻落实上述精神,有必要制定本规章,鼓励、支持和引导非公有制经济投资民用航空业。随着民航业放开非公有资本进入,以及民航市场化程度不断提高,推进竞争,推进公平竞争,防止垄断和区域封锁,将成为民航总局行业管理的重要内容。民用航空业内相互投资行为,能够促进行业发展,但也容易导致垄断或限制竞争,因此,必须制定本规章加以引导和规范。
二、“规定”制定的主要目的
1.调动中央、地方、各种所有制企业、公民和社会多方投资民航业的积极性,加快民航业的发展。改革开放以来,民航在发挥中央、地方两个积极性发展民航业方面不断探索,取得很大成效。随着我国国民经济和社会的发展,为了增强我国民航企业和机场的国际竞争力,必须解决我们投资渠道单一,投资数量不足的问题,拓宽投资渠道,增加投入,加快民航企业和机场的发展。
2.贯彻《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。《意见》要求,“允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革,在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域,进一步引入市场竞争机制。”“允许外资进入的行业和领域,也允许国内非公有资本进入,并放宽股权比例限制等方面的条件。”
3.促进民航企业、机场变独资为多元投资,促进民航企业、机场建立现代企业制度。
4.进一步推进竞争,推进公平竞争、有序竞争,通过竞争促进民航更快发展。上述目的主要体现在“规定”的第五条。这一条规定除了本规定有明确限制外,国有投资主体和非国有投资主体可以单独或者联合投资民用航空业。
三、制定“规定”坚持的原则
(一)坚持两个毫不动摇。
我国宪法第六条规定:“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。十六大提出必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济,必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。十五届四中全会的决定指出:“在社会主义市场经济条件下,国有经济在国民经济中的主导作用主要体现在控制力上。”“国有经济需要控制的行业和领域主要包括:涉及国家安全的行业,自然垄断的业,提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”“国有经济的作用既要通过国有独资企业来实现,更要大力发展股份制,探索通过国有控股和参股企业来实现。”《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》要求,“允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革,在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域,进一步引入市场竞争机制。对其中的自然垄断业务,积极推进投资主体多元化,非公有资本可以参股等方式进入;对其他业务,非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入。”“规定”体现这一原则的条款主要有第六条和第七条。在民用航空领域,民用运输机场,包括飞行区跑道、航油管网等基础设施,属于自然垄断环节;公共航空运输企业及其他多数业务属于竞争性环节。因此,第六、七条规定:
1.通过附件形式指定重要的公共航空运输企业保持国有或国有控股;
2.民用运输机场是自然垄断部门,鼓励各国内投资主体多元投资,非国有投资主体可以参股。同时通过附件形式指定大型机场保持国有或国有控股。
(二)推进竞争,推进公平竞争,防止垄断和区域封锁。这个原则体现在“规定”第八、九、十、十一、十三、十九和二十条。
1.第八条明确民用机场、航空燃油企业、计算机定座系统服务企业,以及这些企业的关联企业(公共航空运输企业外),不允许投资公共航空运输企业。同时考虑到我国航空货运正处于发展初期,市场规模仍不大,因此允许机场及上述企业投资全货运航空公司,但比例不得超过25%,不得相对控股。
2.为防止一家公共航空运输企业在机场取得垄断性地位,妨碍机场的中立性运营,第九条规定一家公共航空运输企业(包括其关联企业)投资大中型民用运输机场(省、自治区、直辖市、计划单列市所在地机场和部分重点旅游城市所在地机场),投资比例不得超过25%;投资其共用航站楼的比例不能超过25%。在有共用航站楼和停机坪的机场,公共航空运输企业可以投资建设专用航站楼和专用停机坪。除上述机场外,其他机场(年吞吐量在60 万人次以下)在航空市场中所占份额较小,主要面临发展问题,因此对公共航空运输企业的投资不作比例限制。
3.为了在航油市场进一步引入竞争,“规定”鼓励国内投资主体投资航油企业,但是为了防止垄断,第十条对业内投资大中型机场的航油销售、储运、加注作了限制:大中型机场投资本机场范围内的航空燃油销售、储运、加注企业及其设施,投资比例不得超过25%,并且不得相对控股。在上述大中型机场中,一个机场只有一家航空燃油销售、储运、加注企业时,一家公共航空运输企业及其关联企业投资该航空燃油销售、储运、加注企业及其设施,投资比例不得超过25%,并且不得相对控股。一个机场已有一家航油销售、储运、加注企业时,公共航空运输企业及其关联企业投资建立或参股另外的航油企业不受投资比例限制。
4.鉴于空管部门的特殊地位,第十一条规定空管部门不得投资空中交通管理系统之外的其他领域。
5.为避免公共航空运输企业操纵和控制机场,损害其他公共航空运输企业的权利,第十三条规定公共航空运输企业的董事、经理不得在民用运输机场兼任高级经营管理人员,民用运输机场的董事、经理不得在公共航空运输企业兼任高级经营管理人员。
6.第十九条规定公共航空运输企业在任何机场受到不公平对待可向民航主管部门提出申诉。民航主管部门可根据第五章有关条款,按情节轻重对机场或投资机场的航空公司采取不同种类的行政措施,给予行政处罚,包括中止机场有关业务的经营活动、不受理航空公司从该机场始发航线航班的申请。
四、“规定”对保证行业经济安全的规定
(一)关于涉及公共利益的有关规定考虑到公共航空运输企业和民用运输机场涉及国家安全和公共利益,因此按照行政许可法第六十七条的规定,同时借鉴国外有关“金股”的做法“规定”第十八条要求,公共航空运输企业、民用运输机场和其他需要许可的民航企业停业、歇业,解散