关于《中国民用航空国内航线经营许可规定》的说明


2006/2/9


         一、重新制定原《规定》的必要性
1、中国民用航空总局1996 年11 月18 日发布的《中国民用航空国内航线和航班经营管理规定》,对保障和促进民航运输市场的快速和健康发展,起到了规范企业经营行为和政府审批管理的阶段性的积极作用。在国家改革开放、经济快速发展的促进和带动下,民航发展的内外环境已经发生了深刻的变化。内部的变化主要体现在民航体制改革,航空公司相对独立,民营航空公司开始涌现,机场移交地方管理。实行政企分开之后的民航主管当局和航空运输企业的相互关系发生了实质性的变化。外部的变化是我国加入了世贸组织,确立了社会主义市场经济的方向,航空运输市场已由卖方市场转变为买方市场。国家、地方和社会对民用航空运输产品的需求和品质的标准提出了更高和更多的要求。
2、根据总局党委改革与发展的思路,国内航线航班管理的思路和办法与原59 号令相比已发生了很大变化。与此同时,取消了企业基地审批,扩大了经营范围,下放了区内航线管理权限,按登记和核准分类实施航线管理,在该管的管住管好,不该管的坚决不管的同时,鼓励和引导企业在安全、服务、诚信等方面展开竞争,扩大市场份额,通过优胜劣汰转变行业增长方式和提升运营品质。
3、为了使民用航空运输的管理适应改革开放之后内外环境的变化,对作为行政许可事项的国内航线航班的经营许可,急需按照《行政许可法》的相关要求,采取依照法定的权限、范围、条件和程序实施管理。因此,尽快重新出台《管理规定》,规范航空公司在申请经营国内航线航班方面的行为以及规范民航主管部门依法行政做好服务和管理工作,使之符合《行政许可法》的规定和要求,是总局贯彻实施行政许可法的一项主要内容。
二、制定新《规定》的依据
1、《民用航空法》第九十六条规定:公共航空运输企业申请经营定期航班运输的航线,暂停、终止经营航线,应当报国务院民用航空主管部门批准。
2、从2004 年7 月1 日开始施行《行政许可法》,制定该《规定》依据了该法规的有关规定。
3、总局党委提出的放宽经济性管理的政策。本着市场开放,鼓励竞争,规范有序和统筹兼顾原则,从2003 年开始,通过开展广泛调研和研讨,从法规先行、有序放开、均衡发展出发,采取边放开、边规范的做法,确定了围绕建立统一、开放、竞争、有序的航空运输市场,逐步放宽对国内航线经营许可管理。
4、近几年国内航线航班管理经营许可的实践。我们认为,将近两年实践和调整的国内航线航班管理思路和办法在行业内部形成共识的基础上提升到国内航线航班经营许可管理规定的时机已经基本成熟,可以满足行政许可法在许可行为的程序上做到公平、公正和公开的要求,既贴近目前国内航空运输发展需要,而同时又具有发展的前瞻性和可操作性。
三、新《规定》的要点和变化
我们研究,将原《国内航线和航班经营管理规定》的名称更改为《国内航线经营许可规定》,并在结构和内容上有了很大的变化。原《规定》为五章、二十四条,现按国内航线经营许可管理的范围、层次和方式增为九章、四十五条。各章依次是:总则、国内航线经营许可核准管理、国内航线经营许可登记管理、航线经营换季的管理、航班管理、特别管理规定、航线经营许可的监督管理、法律责任、附则。主要内容和变动情况如下:
(一)关于经营许可的基本原则
与原《规定》相比,新《规定》在第4 条列出了实施国内航线经营许可管理应当遵循的六条基本原则,一是有利于建立和完善全国统一、开放、竞争、有序的航空运输市场体系;二是坚持公平、公正、公开;三是有利于保障航空运输安全,提高航班正常率和服务质量;四是鼓励诚实守信,惩戒弄虚作假等扰乱市场秩序行为;五是兼顾地方经济发展与空运企业利益;六是有利于优化航线资源配置,完善航空运输网络。
(二)放宽了经营许可的管理
1、在《民航法》尚未修改,按法律规定对航线经营均应实施许可管理的情况下,采取核准制和登记制的方式放宽国内航线经营许可管理。即除第9 条规定以外的航线,大部分航线实行登记管理。
2、原《规定》第9 条对航空公司经营地域作了限制,新《规定》改为第13 条根据保证安全和航班正常的要求,在国内航线经营许可中实行空运企业总部所在地机场和其他基地机场始发优先的原则,范围也予缩小。
3、原《规定》第17 条规定航空公司每航季客座率达到75%时才能增加航班。新《规定》未作此项规定,只是在换季时对少量调控航线提出客座率要求。
4、原《规定》凡加班均需审批,新《规定》不再审批加班,改为对冲击正班的事后监管。
(三)简化了经营许可程序。
1、将原《规定》第8 条申请许可应报送市场可行性研究报告等有关文件,简化为分别填写《国内航线经营许可核准申请书》和《国内航线经营许可登记表》。
2、将原《规定》第10 条企业申请许可的最短时限由60天按核准、登记分别改为第14 条45 天和第20 条30 天;答复时限由受理后20 天之内改为第15 条30 天内和第21 条10天之内。
3、按划定的航线范围,在新《规定》第二、三章中,规定了不同的核准、登记程序,在第四章中明确了航线经营换季的报送要求,较原《规定》更具体和可操作,尤其是航线的登记管理,程序上更加简化。
(四)明确了航线经营许可的条件
1、修改了原《规定》第7 条,明确航线经营许可的五项基本条件:即应获得企业经营许可;符合民航总局关于安全管理、航班正常、服务质量管理的有关规定;符合国家航空运输发展的宏观调控政策和有关法律法规。对核准、登记管理的经营许可均予适用。
2、对核准管理的航线经营许可,新《规定》第10 至13条明确评审标准和原则。突出对企业航空安全、航班正常、服务质量、诚实信用等的考评,即在航线经营许可中,体现市场机制的优胜劣汰。
(五)充分体现了民主和公开的原则。
1、新《规定》增加了总局和地区管理局分别设立国内航线经营许可评审委员会条款(第7 条),并规定了评委会的职责。
2、新《规定》第24 条明确总局制定每航季航线航班安排的指导原则和经营许可的评审规则时应经征求地区管理局和空运企业意见,并提前予以公告。
3、新《规定》第26 条规定每年度两次航线航班换季时,对列入核准许可范围的航线总局和地区管理局将召开评审会进行评审。
4、对企业日常提交的航线经营许可申请,在新《规定》第15 条规定对核准航线许可总局或地区管理局提出的意见应予以公布,听取意见后方可作出决定。
5、在新《规定》第9、13、15、18、23、24、32、33、39 条中分别对许可的事项及与申请许可有关的条件、要求等全部予以公告,充分体现许可管理的公开和透明。
(六)加强了事后监督管理条款。
1、在12 条规定了把企业的航班执行率作为核准经营许可的条件之一,解决虚占市场问题。
2、在新《规定》第18、23 条、第31 条第2 款及第39 条规定了空运企业获得许可后相应承担的责任,较为详细地说明了政府撤销许可的条件,企业暂停、终止许可的程序。
(七)重新划分管理权限
将原《规定》第4 条总局统一负责国内航线航班经营许可,地区管理局只负责对辖区内航线和航班经营的监督管理,修改为新《规定》第5、6 条总局和地区管理局分别负责对区际和区内航线实施经营许可的核准和登记管理,总局对全国国内航线经营进行监管,地区