关于民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》的说明


2005/11/10


         民用航空器飞行事故是发生在公共航空运输领域意外的、灾难性的事件,尽管随着现代科技的发展以及在民用航空领域的运用,航空安全记录已经有所改善,但航空运输量的增加,特别是大型和超大型航空器在公共航空运输中的应用,使得发生重大及其以上民用航空器飞行事故的几率呈现上升的趋势。近年来,我国的民用航空运输总周转量逐年上升,整个民用航空业处于良好的发展势头。因此,研究如何预防民用航空器飞行事故以及事故发生后如何减少负面影响,协调航空运输企业给予罹难者、幸存者、失踪者及其家属必要的帮助,恢复公众对民用航空运输业的信心,帮助发生民用航空器飞行事故的公共航空运输企业尽快恢复生产,应当是政府担负的重要责任。
    一、国际民航组织的总体要求
    考虑到航空器事故遇难者及其家属的迫切需要,国际民航组织在1998 年10 月召开的第32 届大会上审议了关于援助航空器事故遇难者及其家属的议题,并通过了第A32-7 号决议,呼吁各缔约国重申它们支援民用航空事故遇难者及其家属的承诺,敦促有关国家制定家属援助计划。2001 年,国际民航组织发布了《航空器事故遇难及其家属援助指南》(国际民航组织通告285-AN/166),作为提供给各缔约国制定此类规定的参考文件。
    二、其他国家关于空难旅客家属援助的立法情况
    从我们目前掌握的情况看,美国是较早制定空难旅客家属援助规定的国家。1996 年10 月9 日,经美国国会通过并由克林顿总统签署了《1996 年空难家庭援助条例》,该条例赋予国家运输安全委员会(NTSB)以帮助发生在美国领土上的空难遇难者家属的附加责任。这一法律由1996 年9 月9 日的《总统行政备忘录》加以补充,在该备忘录中克林顿总统指定国家运输安全委员会为向重大交通灾难遇难者家属提供联邦服务的协调机构,此外,参与家庭援助的联邦机构和其他机构还包括:美国红十字会(ARC)、国务院(DOS)、卫生和公共服务部(DHHS)、联邦紧急事务管理局(FEMA)、司法(DOJ)、国防部(DOD)。国家运输安全委员会为有效实施这一法令,还先后与上述机构签署了谅解备忘录。此外,为及时、充分地掌握发生事故的航班的旅客信息,美国运输部还制定了《旅客舱单信息》(243 部),收录在美国法典第49 集第14 分集中,对旅客信息的收集和保存、空难后的信息传递等作出了明确、具体的规定。上述法令为美国有效实施空难旅客家属援助提供了法律上的保证。
    三、与我国现行法律法规的衔接问题
    在一起具体的民用航空器飞行事故中,要有成效地为旅客家属提供必要的援助,必须各有关部门的通力协调和配合。而我国的现行法律、法规中,包括《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国安全生产法》等均没有关于家属援助的具体规定或要求。按照立法法的相关规定,作为部门规章,我局不能为其他部门和机构设定权利与义务。更为重要的是,与美国不同,我国对于民用航空飞行事故的调查权力按照国家目前的相关规定,对于特大(一次死亡10 人以上29人以下)以上的事故,主要由国务院或国家安全生产监督管理部门组成事故调查组进行调查,特大以下的事故由主管部门和相关部门组成调查组进行调查。有鉴于此,规定中明确由民航总局在职责权限范围内指定事故处理协调小组,协调公共航空运输企业与家属之间的联络。围绕民用航空器飞行事故应急反应和家属援助问题,规定着重了与现行规章的衔接问题。如关于事故信息报告,主要与2005年4月7日起施行的《民用航空安全信息管理规定》相衔接,此外,还考虑了与《民用航空器飞行事故调查规定》、《民用运输机场应急救援规则》等规章的协调、统一的问题。
    四、规定的出发点和基本内容
    尽管有上述立法方面的困难,我们无法在短时期内出台一个类似美国模式的家属援助条例,但是从现实的需要考虑,我们认为,应当在国务院赋予我局的行业管理权限内,制定一个相关规定,重点在于要有一套民用航空器飞行事故应急处理机制,尤其是公共航空运输企业,要建立民用航空器飞行事故应急处理程序和家属援助计划,并应当定期组织演练,以避免一旦发生民用航空器飞行事故出现的混乱局面,特别是要给旅客家属以必要的精神抚慰和援助。本规定围绕上述原则,主要涉及了这样几方面的内容:
    1、关于适用范围
    按照我国现行的民用航空器事故等级标准,我国的民用航空器事故划分为三个等级,尽管从理论上说,不论事故的规模多大,罹难者及其家属均应该得到适当的援助,但由于航空器事故的大小和情况不同,提供家属援助所需资源的多少相差很大。考虑到我国公共航空运输的载客量等特点,规定将适用范围限定在重大及其以上的民用航空器飞行事故。
    2、关于主管部门的职责
    自2002 年国务院关于民航体制改革方案实施后,我局作为国务院民用航空主管部门对公共航空运输企业行使行业管理职责,已彻底改变体制改革前政企不分的局面。因此,在民用航空器飞行事故的处理中,行业主管部门的职责定位是一个值得认真思考的问题。我们认为,作为行业主管部门,应当从政府的角度制定可行的应急预案,以便有需要时启动应急程序。这一应急程序关注的应当是与其他政府部门和机构的协调、配合、各自职责分工。在一起具体的民用航空器飞行事故中,按照我国现行的事故调查职责分工,行业主管部门的主要职责应当是配合或组织进行事故调查以及督促、协调事故的善后处理,在后者的处理中行业主管部门更多地应当充当督促和协调角色,重视政府信息的公布,具体的家属援助工作、赔偿工作应当由事发航空运输企业承担,做到既不越位,也不缺位。
    3、关于航空运输企业的责任在民用航空器飞行事故的处理中,最为重要的是当事方公共航空运输企业的应急反应能力。根据我们调研中了解的情况,我国公共航空运输企业的应急反应能力是值得行业主管部门特别重视的问题。尽管有的企业已经制定了针对民用航空器飞行事故的应急预案,但在必要时是否能够迅速激活整套程序,使之有成效地发挥作用,仍是值得怀疑的。针对这些情况,规定了航空运输企业不仅应当将应急预案报行业主管部门,而且应当定期组织应急演练。在民用航空器飞行事故的善后处理中,航空运输企业是家属援助方面的具体实施者。因此,运输企业应当向行业主管部门上报家属援助计划,以保证发生民用航空器飞行事故后,能够为家属提供必要的帮助和抚慰。这就要求航空运输企业要为此计划的实施提供人力、物力、财力方面的保障,规定相应地提出了原则要求。
    4、关于对外国公共航空承运人能否适用问题
    美国在公布空难家庭援助法案后,又通过了关于要求国家运输安全委员会和外国航空承运人满足涉及外国航空承运人的航空器事故所涉旅客家属需要的规定,要求飞美国的外国航空承运人要向运输部长和国家运输安全委员会主席提交一份关于满足该外国航空承运人控制下的航空器造成大量人员死亡的事故所涉家属需要的计划。考虑到我国的实际情况,规定对通航我国的外国航空承运人未提此类要求。
    特此说明。